内容简介
美国作为当今世界首屈一指的科技强国，其强大科技实力的背后隐意着一个完善的科技创新体系。而美国科技创新体系的建立和发展过程中，政府的作用功不可没。
一、科技创新中政府职能的确立
一直以来，美国都是一个奉行自由主义的国家，市场作为经济有效竞争和资源优化配置的主要手段长期占据着美国社会意识形态的主流地位；因此，直到二战结束之前，美国联邦政府对于科技研究开发活动的支持都是零散和不成体系的，科技创新活动的开展主要存在于私人工业部门之中，而政府研究活动和研究型大学的大规模兴起和迅速发展则是在二战之后。
1945年，美国科学研究发展局局长维瓦尔?布什向杜鲁门总统呈送了一份名为《科学：没有止境的边疆》的研究报告。该报告鲜明地指出：人民健康、国家安全和公共福利需要科学进步和新的科学知识；联邦政府应该承担新的责任，对科学进行强大投资，促进产生新的科学知识和培训青年人的科学才能，建立一种可以保障稳定的长期计划、维护探索自由的新的支持机构——国家研究基金会。这份报告成为美国政府支持科技发展的思想源泉，奠定了美国现代科技政策的基础。
随后，美国政府不断地尝试用各种政策、法律等措施推进国家的科技发展。1950年，美国科学基金会成立，政府各机构开始大力支持科技研发活动，联邦政府大量建设国家实验室。1958年，艾森豪威尔总统和国会通过了《全国航空和空间法》，并据此成立了美国国家航空及太空总署。肯尼迪政府时期，美国提出了一系列促进创新的计划，如1962年的工业技术计划和1965年的国家技术服务计划，但由于这一时期的政府部门对创新的认识未能形成优势，国会和白宫拨款委员会对创新政策和计划常常持怀疑甚至否定的态度，因而这些计划并未进入尼克松执政时期。20世纪70年代，由于美国面临石油危机、失业率上升、生产率下降等一系列经济问题，尼克松政府被迫重新考虑支持科技研发活动，并于1971年提出了“新技术机会计划”，这一计划虽然没能最终实施，但这一时期的美国政府对科技创新政策的认识有了重大的转变。卡特上台之后，政府促进国会通过了“国家1979技术创新法”，使得联邦政府资助、推动科技发展的行为合法化，这一时期联邦政府对科技研发活动的资助额迅速上升，但在政策制定方面，美国政府的认识依然有限。20世纪80年代里根执政时期，美国的科技创新政策从产业政策中逐渐独立出来，成为政策大系统内一个重要的领域；这一时期，联邦政府不仅加大了科研资金的投入、以战略性的大项目带动国家整体的科技研发活动，促进国家实验室的科研成果向工业部门转化，还颁布了多项促进科技创新的政策法律、推进科技制度的创新。至此，美国政府全面介入科技创新活动之中，成为推动美国科技发展的重要力量。
二、科技管理体制和主要管理部门及职能
（一）科技管理体制
美国是实行三权分立制度的国家，行政、立法和司法系统在宏观管理体制中各自扮演着重要的角色，联邦政府和国会在权力上相互制衡，在制定科技政策方面各自发挥着巨大的作用。从宏观角度看，美国国会比行政部门更能决定政策的走向，国会负责各计划和项目的最终审批预算，通过立法决定有关税收、知识产权和监管等政策的基本框架，任何与重要政策相关的问题，都必须由国会最终决定；行政部门只是掌握财政杠杆、具体执行各种科技计划和项目、制定科技预算、向国会提出立法建议，具体执行各项法案。行政部门对立法的影响集中体现为总统的立法否决权，总统行使这种权力基本上是自主的，很少受到具体行政部门的约束；各行政部门也可以颁布行政规章，但仅限于法律明确允许的范围内。美国行政部门的自主性是受到很大约束的，具体行政部门基本上是一个消极的执行者，很少提出重大的政策意见，主要职责是细化各种管理规则并跟踪保障其实施，因此，行政部门拥有较为庞大的管理执行队伍和详尽的管理细则。司法部门在美国的宏观科技管理体制中也发挥着十分重要的作用。行政部门负责执行国会的立法，但社会各界往往会对相关法律的具体解释提出异议，此时，司法部门便拥有法律条文的最终决定解释权，比如：美国的微软公司是否构成垄断、其商业方法和专利是否合法、时代华纳和美国在线的合并是否导致垄断等案件都是司法体系内部做出的决定。无论是国会还是行政部门都难以左右司法部门的判决。在美国的科技管理体制中，联邦政府没有设立专门的科技管理机构负责组织、协调和规划全国的科技研发活动，而是由行政、立法、司法3个系统以不同的方式参与国家科技政策的制定和科研工作的管理。
（二）科技主管部门及职能
美国的宏观科技管理部门主要是白宫、国会和各联邦部门。白宫与国会是美国科技决策的核心部门，也是各种政治势力争夺决策主导权的焦点，政府的各联邦部门大都拥有相关的科技管理机构，其中较重要的联邦科技管理机构有国家航空航天局、能源部、国家科学基金会、国防部、卫生部、商务部、农业部等。美国政府主要通过科技政策与法律法规的制定、科技研究开发经费的分配和研究项目的咨询等措施，对全国的科技创新活动施加影响。在科技管理的层次方面，美国总统和国会主要是制定国家总体的科技政策和规划，政府各部门为具体的执行机构，在编制和执行科技政策、建设科技制度方面拥有较大的自主权。
白宫的科技管理机构主要包括总统科技顾问委员会、白宫科技政策办公室和国家科技委员会，其中，白宫科技政策办公室具有较强的行政和管理职能，另外两个机构是咨询和协调性质的委员会，所有这3个机构的主任都由总统科技事务助理兼任。
国会是美国的立法机构，对美国的科技发展起着重要的作用，它通过对全国科学技术的立法权、大型科研项目的拨款权、政府各部门科研经费的审批权来保障科技的发展。国会的参众两院都有负责科技事务的委员会，众议院负责科技事务的是科学委员会，参议院负责科技事务的是商务、科学与运输委员会。国会参众两院内设有70个各种常设会议，其中与科技发展相关的常设会议有20个左右。此外，国会还下设有技术评估局、国会图书馆中的科学技术研究和参考服务部等机构。国会有权单独委托有关科研部门组成“特别咨询小组”（“特别咨询小组”主要是由委托部门聘请的有关学科中的知名科学家、教授、专家及工商企业界高级管理人员组成），对任何科研项目有关疑点进行质询，对科研项目的可行性进行评估认证，要求政府的有关部门对某些项目进行重新设计。
国家科学基金会是美国联邦政府为资助基础研究、促进科学教育、发展科技情报工作、促进国际合作而专门设立的独立科技管理机构，是美国行政机构中唯一的专职科技管理部门。由于基金会的支持方向和支持重点通常反映了联邦政府的科技政策，因而受到科学界的高度重视。国家科学基金会在美国的宏观科技管理体制中并不扮演决定性的角色，基本上不具有归口管理的职能，也没有下属研究机构，其职能更多的是提供“横向”的资助，对于不适合由各具体职能部门承担的科技工作，特别是一些基础研究，进行资助和管理。国家科学基金会承担的一个管理职能是：对全国科技资源（包括人才资源）的调查和掌握，包括对全国现有的科学家和工程师登记备案，对国内科技资源的有关数据进行统计、解释和分析，对全国大学和科研机构获得的联邦科技经费总额进行调查统计等，并每年向总统和国会汇报。此外，美国也有国家科学院、工程院等专职科技管理机构，但它们是半官方性质，主要授予荣誉学术地位、提供政策咨询，行政管理的职能较弱。
二战后，国防科技在美国的科技创新体系中长期占据着主导地位，因此，国防部便成为联邦政府中科研经费开支最大的部门，多年来，其所获得的联邦政府科研投入一直占联邦科研经费总额的50%左右，是联邦政府支持基础研究的主要单位之一。国防部的军事科研工作不仅为军方提供了大量用于现代化武器系统的新技术，也为社会提供了大量用于民用品生产的高科技。商务部作为推进美国科技事业发展的另一重要部门，拥有一个强大的科技工作团队，由部长、常务副部长、负责技术的部长、负责海洋大气事务的副部长、负责通信与信息事务的助理部长、负责专利和商标事务的助理部长和国家标准技术研究院院长组成，商务部下属的各个部门，例如：美国国家专利局、美国标准和技术研究院、国家技术信息服务中心以及美国国家电信与信息管理局，在促进产业技术创新和成果产业化中都扮演着极为重要的角色。其他重要的联邦科研机构还有国家航空航天局、能源部、商务部、国家医学科学院等。美国没有统一的科技管理机构，而是以分属于各个不同的职能部门根据各自的使命进行科研开发和管理，在经费上，政府也是直接划拨给各个部门。许多联邦政府部门都直接资助科研项目，特别是对于和国家战略性目标相关的科技研究，例如：农业、环保、医药和卫生等领域的研究。
三、政府促进科技创新的措施
（一）完善的法律保障体系
为提高产业竞争力和国家的科技实力，保护科研合作各方的权益，美国制定了大量与科技创新有关的法律法规，并根据环境和形势的变化不断进行修订，形成了世界上最完备的科技创新法律体系，为美国的科技事业发展营造了良好的法律环境。以下是美国各个时期比较重要的科技立法：
1980年的《拜杜法案》和1984年该法案的修正案《专利与商标修正法案》为大学和科研机构及其研发人员的科研活动提供了有效的激励措施，提高了非营利研究机构与中小企业的研发动力，并促进技术成果的有效运用。
1980年的《史蒂文森——威德勒技术创新法》规定在商务部内设立产业技术办公室，研究和激励科技发展；设立国家产业技术委员会，负责审查产业技术办公室的工作；建立产业技术中心；制订人员交流计划。随后，美国政府不断颁布与该法案有关的修正案：1968年的《联邦技术转移法》、1989年的《国家竞争力技术转移法》、1991年的《美国技术优先法》、1995年的《国家技术转移促进法》和2000年的《技术转移商业化法》。
1982年的《小企业技术创新进步法》和1992年的《小企业技术转移法》，对于鼓励中小企业的科技创新发挥了积极的作用。前一法案的主要目的是利用中小企业的技术力量来满足联邦政府研究开发工作及商业市场的需要，强化社会各界在联邦政府研究成果商品化过程中的作用；后一法案是资助小型企业和大学、联邦政府资助的研发中心或非营利研究机构共同参与的合作研发项目。
1984年的《国家合作研究法》和其1993年的修正案《国家合作研究生产法》，促进了战略研究合作伙伴关系的形成和发展，允许两家以上的公司共同合作从事同一个竞争前研发项目，而不受《反托拉斯法》的限制，成立若干大学和产业界组成的技术转移联盟。
1988年的《综合贸易与竞争力法》是加强技术转移、提高企业竞争力的一项重要措施，根据该法案，政府设立了国家标准和技术研究院，组织研究机构和企业共同实施先进技术计划；设立了区域制造技术转移中心，创立了制造业发展合作计划，向中小企业推广应用政府资助的制造技术项目。
（二）健全的科技政策体系
虽然美国政府对科技事业的重视程度和侧重方向在不同时期有所差异，但政府支持科技发展的基本原则一直未变，那就是：政府有责任和义务支持科技创新，促进科学技术为国家利益服务，同时，充分利用市场机制，引导私人资本参与科技创新活动，推动科技的产业化，避免直接介入应用和技术开发研究。在美国的国家发展战略中，科技创新政策一直占据着重要的位置。
首先，美国政府通过对科研机构和研究开发投入的免税与退税政策激励个人、企业和科研机构从事科研活动。由于美国政府历来以所谓“小政府”著称，因此，政府直接干预科技和经济活动的手段比较有限，税收政策就成为其主要的政策杠杆。除直接资助外，税收豁免和税收优惠是政府支持科研和科技成果产业化的重要手段。美国的政策法律对于享受税收优惠和免税待遇的科研机构和研究活动作了明确的规定：政府下属的科研机构，免征所得税；任何人如果向一家政府下属的科研机构捐款，捐款人可以获得相应的减税待遇；大学是美国从事基础研究的重要力量，它作为“教育机构”可以获得免税待遇；对于独立的科研机构，只要它是非营利机构，并且从事的是“公益性科研活动”，就可以享受免税待遇。1986年政府制定的国内税收法还规定，一切商业性公司和机构如果从事的研究开发活动的经费和以前相比有所增加，那么，该公司或机构可以获得相当于该增??%的退税；这项退税待遇有效期是到1995年，但此后，该项法律的适用期不断延长；2000年 2月，美国国会通过了《网络及信息技术研究法案》，将此项退税待遇的适用期限予以永久化。
其次，美国制定了涵盖范围广泛的知识产权制度，有效地保护科技专利成果，并促进其转移和使用。美国的知识产权可分为工业产权(专利、商标等)和非工业产权(署名权、表演权等等)，其中，工业知识产权最直接地关系到科技进步和科技成果产业化。在科技领域，基础研究发现的知识产权基本上是荣誉性的，而技术发明的知识产权，主要是专利权，最直接地推动科技成果的产业化。美国长期以来就有对知识产权进行保护的历史传统，这些保护措施对美国工商业的发展起着巨大的推动作用。近年来，随着“新经济”的发展，知识资本成为日益重要的生产要素，在此背景下，美国的知识产权政策加强了向世界输出其知识产权保护的理念，将专利的涵盖领域向基础性研究领域扩展。在科技成果转化领域，美国近年来实施了一项保护知识产权的新措施——“临时专利”。此项措施主要针对已经脱离基础理论阶段、具有潜在商业价值、但还不可能申请专利的成果和既具有学术价值又具有潜在应用前景的成果，可以先申请临时专利，待该项研究获得进一步的进展之后再申请正式专利。这项措施的保护范围比真正的专利制度更宽泛、模糊，审批过程也更加简单，它的保护期限一般是一年，在此期限和保护范围内，只有该“临时专利”的持有人可以提出有关专利的申请。除了对知识产权的保护之外，美国政府还积极推动政府持有的知识产权向企业转移。1980年，美国国会通过“巴耶—多尔法案”，宣布凡公共财政资助的科研成果，其专利归属于承担课题的研究机构(大学、联邦实验室等)，这些科研机构可以自己从事进一步的开发和转化活动。1996年，政府又制定“联邦技术转移法令”，进一步推动联邦科技成果的转化。
最后，美国的科技政策与产业政策在促进国内市场公平和有效竞争的基础上保护和扶持本国工商业的发展。长期以来，对于企业特别是高新技术企业，美国政府除了给予一些税收上的优惠待遇外，主要采取“不干预”的政策，充分利用市场机制，引导和鼓励个人和企业发挥各自的创造力；即使政府被迫进行干预时，其目的也是鼓励自由竞争而非限制竞争。但是，美国政府所支持的“自由和公平竞争”仅限于本国企业之间，一旦涉及对外竞争，美国政府就不再采取“中立”姿态，而是明确扶持本国企业。在技术创新方面，美国政府大规模介入和扶持本国企业的行动始于80年代。当初，由于日本在半导体产业方面的突飞猛进，对美国的产业竞争力形成严峻挑战，使美国政府改变了中立的立场。sematech计划是美国在技术创新方面第一个大规模的“政府—企业”合作伙伴关系计划，意在提高美国半导体产业的技术水平。90年代后，克林顿政府启动了一系列“政府—企业”伙伴关系计划，包括：商务部标准技术研究院主管的“先进技术计划”和“制造技术推广计划”；国防部负责的、促进科技军转民的“技术再投资计划”；能源部下属12个实验室和82个纺织公司共同承担的“美国纺织合作伙伴关系计划”；能源部、国家科学基金会、国家标准技术研究院等6个部门参加的、国家科技委员会负责协调的、为提高美国建筑业技术的“建筑与建设计划”；中小企业局负责的“中小企业创新研究计划”等等。美国政府对企业的扶持，特别注意参加有关计划的企业权利与义务的平衡，避免少数企业从政府计划中得益，其中一个公认的原则是：政府扶持技术创新活动应当限制在“竞争前”阶段，即未形成具有实际市场前景产品的阶段；但随着全球竞争的加剧，90年代以来，美国政府对企业的扶持政策有向技术创新成果产业化阶段的扩展趋势，正在突破政府仅限于“竞争前阶段”给以扶持的界线。
（三）大量持续的科研投入
美国的科技创新活动是以企业为主体，产学研相结合进行，但美国政府认为，政府必须投入大量的研发资金来支持个别企业、科研机构或整个产业无法进行的探索性研究、实验项目和创新活动。政府的这种直接资助科技创新的措施不仅有助于私营企业和科研机构产生新知识，开发新技术，保证科研活动的连续性，而且这种知识和技术最终也能使企业在商业上获得成功从而增强美国的科技实力和国家竞争力，增加就业和改善人民生活，从而有助于政府最终目标的实现。
二战后，美国政府科研经费投入不论是总量还是其占gdp的比重一直都位居世界前列，且呈逐年平稳递增的趋势。美国政府的科研投入占gdp的比重，从1955年的1.5%上升到1986年的2.8%，自1990年以后科研投入比例一直在3%以上。二战后，美国政府以大量商业合同的方式，向企业直接投入研发经费。目前，产业界的研究经费有12%来自联邦政府，其中大部分都是通过商业合同的形式提供的，而军事工业是商业合同的最大支付者。1950年，美国联邦政府的科研经费为27 亿美元，其中，14亿美元支付给了企业。1990年，美联邦政府的科研经费为617亿美元，其中，280亿美元支付给了企业，占总数的45%。1997年美国政府投入研发的经费为2000亿美元，超过了日、德、法、英研发支出的总和。美国科研经费的资源配置也非常稳定，从20世纪60年代到90年代，其基础研究、应用研究和实验发展的经费一直分别稳定在12%～15%、21%～24%、61%～67%的范围内，且波动较小。最近几年，由于反恐的需要和“新经济”给美国社会带来的实际福利越来越明显，社会各界对科技重要性的共识加强，联邦政府明显加大了科技投入。2000财年预算，美国政府建议的科技投入为779亿美元，国会批准的最终方案却增加到833亿美元，使得当年科技投入比上一年增加5%，超过了通货膨胀率和经济增长率。2000年初，克林顿宣布“向21世纪研究基金投入前所未有的30亿美元”。2005年美国联邦政府的国防与非国防研究开发投入分别达到 749.8亿美元和572.2亿美元，各比2004年度增长6.8%和2.2%，分别占联邦研究开发投入总额的56.7%和43.3%。2006年，美国联邦政府研究开发投入达1320亿美元，该年的国情咨文称，未来10年内美国联邦将加倍扩增科技计划研究经费，主要投入纳米科技、超级计算机应用、新能源开发等领域的研发。
四、总结
虽然美国是世界上信奉和推行自由主义市场经济最坚定的国家，但在推动国家科技事业的发展、促进科技创新体系的建设和完善过程中，美国政府却发挥着巨大的作用，俨然突破了“大社会、小政府”的国家形象。二战后的几十年中，美国政府不断调整自身对科技创新活动的介入方式和介入程度，通过制订完善的法律体系、健全的科技政策和持续大量的科研投入，成为当今世界的头号科技强国。但是，在推进国家科技发展的过程中，美国政府的职能及其行使的方式不仅受到了美国的政治制度环境和经济环境的影响，也受到了美国社会传统的思想意识和行为方式的影响。
